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老保险、失业保险和低保制度提供的保障水平还很低，而且只限于在城镇地区和少数有条件的农村地区实行。在农村全面推行这些社会保障，超出了目前的财力负担能力。

但是，作者通过计量模型分析发现，即使在城镇，目前的基本养老保险和养老保险不仅没有起到减小收入差距的作用，相反有扩大城镇居民收入差距的效果。这主要是因为这些保险体系的覆盖程度还有相当的局限性，特别是对在非正规部门就业的低收入人群和流动劳动力覆盖程度很低。2004年末全国参加失业保险的在职职工亿人，参加养老保险亿人，参加基本医疗保险亿人；与城镇亿从业人员相比，覆盖率分别只达到40％、46％、34％。尤其重要的是，没有加入这些保险体系的恰恰是最需要得到社会保障的低收入人群；而中高收入居民从这些社会保障的受益明显高于低收入居民的受益。中国改革基金会国民经济研究所的一项调查表明，城镇低收入居民不仅人均从医疗保险报销的医疗费远远低于中高收入居民，而且前者医保报销的比例也低于后者，而医疗自费开支的比重明显高于后者。因此，如何尽快把目前没有被社保体系覆盖的1亿多城镇劳动者纳入社保体系，是一项迫切需要解决的重要课题。　txt小说上传分享

中国收入分配向何处去（3）

农村居民的社会保障问题当然也应该尽快提上议事日程。长期保持城乡居民之间的差别待遇是不公平的。但限于财力，需要通过一个较长的时期来逐步解决。少数富裕地区已经具备了建立城乡统一的社保体系的条件。对大多数地区的农村居民来说，虽然目前建立全面的社保体系条件还不成熟，但有些迫在眉睫的问题需要首先解决，例如农民没有钱看病的问题，需要尽快普及农村新型合作医疗体系。一些地方的经验证明，形成一套村民自治的群众监督机制，是保障合作医疗体系有效运行的有效方法。

根据国际经验，财政转移支付也是消除收入差距和地区贫富差距的主要手段之一。在这方面，中国目前除了财政支农、抚恤和社会福利救济及支援不发达地区支出外，中央对地方的税收返还以及对在欠发达地区的重点项目建设投资，实际上也在执行着财政转移支付的功能。就其总量而言，财政转移支付的力度还是比较大的。但是有些研究发现，财政转移支付在减小收入差距和地区发展差距方面并没有起到明显的作用。这主要是以下原因所导致：

第一，转移支付缺乏一套严格和规范的制度设计和执行标准，特别是各类专项拨款立项不规范，没有严格标准，主观随意性强，使转移支付在缩小收入差距和地区发展差距方面的作用大打折扣。

第二，转移支付目标不够明确，结构不够合理；其中用于一般投资项目和政府一般性开支的比重过高，用于扶贫和舒解落后地区发展瓶颈环节（例如严重阻碍经济发展的教育等公共开支不足、基础设施薄弱等问题）的资金不足，难以起到减小差距的作用。

第三，对转移支付的使用状况和效果没有严格有效的监督机制。在某些贫困地区，政府挪用扶贫和救灾资金盖办公楼、买豪华轿车、给政府工作人员发奖金的现象频繁发生。由于缺乏管理和监督，一些专项拨款成为专项浪费，并为某些政府官员寻租和*提供了条件。

因此，对于转移支付而言，现在主要的问题看来不是数量问题，而是明确目标、理顺体制、建立制度、规范管理、强化监督的问题。这些措施在减小收入差距的同时，不仅不会影响经济效率，而且会提高效率、减少*、促进发展。

四、教育和基础设施

国内外许多文献都指出，教育对促进经济发展有至关重要的作用，同时全民教育有助于减小收入差距。根据国民经济研究所2004年关于农民工收入的最新调查