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规章的体系中仍得以保持自己的行动自由的——制订这些规章的目的正在于使政府的运作受到经精细调试的常规的制约。

如果在这个制度中有纯粹的“专制”成分，它便会是不稳定的和短命的。它会在“以法治取代专制君主权力的不间断的斗争中”成为牺牲品。即使在腓特烈大帝时代，独裁者的权力还是被官僚们大打折扣，因为他们拥有真正的权力，可以通过操纵信息和采用其他的“破坏”行动来“阻挠和歪曲”独裁者的意志。到了腓特烈大帝的软弱继承者时代，通过在官僚人事制度中引进终身制和正当程序，官僚们成功地保护了他们自己不受专制权力的制裁。其结果是，如罗森伯格所描述的，后拿破仑时代的普鲁士成了由职业官僚统治的国家（“官僚专制主义”），君主本人则成了“最高行政长官”。专制和常规权力在这里经历了一个此消彼长的历史过程——亦即韦伯所说的“常规化”与“合理化”的过程。在罗森伯格对普鲁士的个案研究中，专制权力和常规权力是不能长期共存的。

“官僚君主制”听起来似乎是白相矛盾的。就其是官僚制而言，它给霸主留下了多大的余地？就其是君主制而言，它又如何才能使个人的专制权力与普遍规则的体系共存？在这里，君主和官僚都陷入了一种两难境地，并都对已经形式化的行政程序抱一种模棱两可的态度。君主不得不用成文法规来约束成千上万为他服务的官僚，以确保他们每个人都按照体现他的利益与安全的行政程序行事。与此同时，他对于如何保持自己的特殊地位、超官僚权力和自主性，也会理所当然地感到关切。结果，他不得不持续斗争挣扎，以避免自身的官僚化。清代君主的大多数日常行政事务，涉及到的是认可军机处为他所草拟的谕旨，或批准吏部所拟定的官员任命。面对他的文件起草人所提供的有限选择，繁忙的君主会发现自己的“作用”只不过是文件处理机中的一个齿轮（尽管是一个镶钻的齿轮）。他怎样才能挣脱这个陷阱，表明自己的身份是主子而非臣仆？①就官僚本身而言，他们始终受到琐细的规章条倒的制约，包括形式、时效、文牍、财政和司法上的限期，以及上司和下属之间的关系。他们若对这些规章条例有任何违反，便会受到弹劾、罚俸、调离或撤职的处分。但是这些繁琐的规章条倒至少也为他们的职责划定了某种边界，从而为他们提供了一定的保护，使他们得以对抗来自上司或君主本人的专制要求。②君主对官僚的控制伴随规则而来的是可预期性和标准化。同时，规则也限制了运用规则的人们的自由。从这一意义上来说，规则起到了使人们的身份地位极大地趋于平等的作用：那些运用规则并监督规则执行的人同那些受规则支配的人一样会受到规则的制约。

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①克罗齐关于官僚制度中权力关系的经典描述可以说明中国的情况：“掌权者为了达到自己的目的，有圈套相互冲突的武器：一方面是理性化和制定规则；另一方面是制造例外和无视规则的权力。他的量好的策略是找到这两种武器的最佳配合。……规则的扩展和会限制他的权利，而太多的例外又会削弱他控制别人的权利。”

②城如克罗齐所指出，官僚们对中央集权的抗争不是为了帮助这个制度去适应环境的挑战，而是为了捍卫和发展某种制度刚性来保护自己。”

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出于同样的道理，清代君主不得不小心翼翼地在常规方式和专制方式的统治这两者之间作出选择。当规则失去效用时，补救的方法不仅包括制订更多的规则，也包括诉诸于依赖专制权力的手段。从在位初期起，弘历便对不起作用的规章条例表现得极不耐烦。他的因应之道是，一方面对日常运作的官僚机器上紧螺丝，另一方面则将自己的专制权力注入到这一机器的运作中去。这种努力从他对官员的考评中最