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定：“对于遇到特殊事故而生活上发生困难的职工，应当给予适当补助。企业中这项补助工作可由工会负责。除了工会掌管用于困难补助的经费以外，企业行政可以在企业奖励基金中提取10％作为困难补助，拨交工会合并使用”。对于“事业、机关职工的困难补助工作，由人事部门和工会负责，所需经费由福利费中开支”。同时，全国总工会发出了《职工生活困难补助办法》，对职工困难补助的原则、对象、办法和经费来源等做了具体的规定。1961～1963年3年困难时期，各地政府加强了对困难职工的补助和救济。1965年国务院224号文件规定：对于年老体弱、无依无靠并符合其他条件的一些退职职工和老职工，由民政部门发给本人原标准工资40％的救济，医疗费补助2/3，简称之“百分之四十的救济”。另外，在这一时期，国家还兴办了许多福利机构，以收养无依无靠的孤老残幼。截至1965年底，办有综合性的社会福利院和专业性的儿童福利院、精神病人福利院等819个。

在农村，社会救助政策主要围绕着“五保”内容而展开，主要采取集体供养并辅之以国家必要救济的方式。1956年1月，*中央政治局提出了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，其中对农村的社会救助做了规定：“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠”。据此，以后逐渐形成了较为完整的保吃、保穿、保住、保医、保葬（对孤儿实行保教）的“五保”制度。在农村的许多地方，还兴办了敬老院，对五保户进行统一供养。另外，1956年公布的《高级农业生产合作社示范章程》还规定：“合作社对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医治，并且酌量给以劳动日作为补助；对于因公死亡的社员家属要给以抚恤”。“对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给以补助”。

2。　劳动保险及福利政策

1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了具有宪法性质的《共同纲领》。其中的第三十二条规定：“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资。逐步实现劳动保险制度”。这就为以后建立全国劳动保险制度提供了基本的法律依据。1950年10月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案，组织全国职工进行讨论。政务院于1951年2月26日正式公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月2日又公布了修改条例并开始实施。这一条例是新中国第一部有关社会保险的法规文件，主要是针对企业职工的。《保险条例》对于参加劳动保险的对象、劳动保险金的筹措方式及管理方式、各种劳动保险待遇（伤残、疾病、生育、年老、死亡等保险以及对职工供养的直系亲属的待遇）、享受优异劳动保险待遇以及劳动保险的执行与监督等各方面的内容均作了比较详细的规定。条例的公布和实施，受到了全国广大企业职工的热烈欢迎。1956年，《保险条例》实施范围再次扩大，国营企业加入这一保险的职工达1　600万人，为1953年的4倍；签订集体合同的职工有700万人。全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94％享受到了这一保险。

从平均到公正：中国社会政策的演进（5）

建国之初，大多数国家机关、事业单位的职工仍然实行供给制。50年代前期逐步改为工资制。与之相适应，国家机关、事业单位的各种劳动保险制度陆续建立起来（见表1，略）。到1957年，享受公费医疗的职工已达万人，享受劳动保险的职工达到1　150万人。

50年代后期至60年代前期