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级政策的忠诚也有所下降。三是政策制定和执行过程的分析。这个层次的分析涉及到官僚机构内部的联盟、政策参与者的价值观、权威和资源的结构性分布以及奖励机制。对信息的控制是造成碎片化权威的一个重要因素：信息在上下级和同级之间的流动，下级的领导可以选择性地向上级提供资讯，造成信息失真。

考察当前地方政府的实际运行过程，碎片化已成为日益突出的问题。政府运行的重要机制是非正式规则主导下的“个人运作”，或者说政府部门的运行已经被植根于政府内部的人际关系结构中。虽然说起来，政府的各种审批、许可都有明确的原则规定。但是实际上，在职位安排、项目批准、资金拨付等若干方面，事情的成败主要依靠政府内部的个人交往，或者是说“关系”，是官员个人的社会资本。在“关系”的作用下，政府部门特别是上下级单位，工作互动被私人化，公事要当成私事办才办得通；而上级重要人物的个人要求则成为下级的重要职责内工作，私事要当成公事办，才能维持好与上级重要部门的关系。在相近领导、同级官员、直接上下级之间，充斥着个人色彩浓厚的讨价还价。讨价还价成为政府部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接的，政府权力往往被用于谋取私利，而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的政府运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，难以建立有效的法律框架，无法形成共同的价值和公认的程序。这些问题其实是传统政府模式的特征，需要向制度化的现代政府模式转变。

从这个角度来看，这种碎片化特征的政府体制并不是一个现代官僚体制。而究其根源，关键在于预算制度的分散化。现在正在推行的预算改革，如部门预算、收支两条线、国库集中支付等，主要内容是政府内部权力重新划分，只能解决官僚体系自身的建设问题，而不能解决民众参与问题，因此可能导致改革推动力不足的问题。即便如此，在基层这些改革的实际功效十分微弱。在上级政府，由于预算过程本身的*化和参与性问题没有解决，一定程度上也是强化了个别实权部门的力量，使得个人关系在预算资源分配中的问题更加突出。在地方政府内部，机构间缺乏统一的管理和协调，几乎每个机构都有各自的预算或者预算追求，许多政府的项目都要经过这些部门过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，政策不断变形。

正如《联邦党人文集》第五十一篇中所说的：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”政府权威体系的碎片化提出的巨大挑战就是，政府难以控制其自身。比较政治学的研究表明，政府的*化和制度化可能结合在一起，也可能是分别进行。对于中国的基层政府来说，理论上*化和制度化是在同时推进，但*化基础既不坚实，制度化进程尤其稚嫩而滞后。要解决基层政府的这些问题，使得政府有效地管理和控制其自身，推进制度建设尤为迫切。最重要的出路在于引入*参与、让民众的力量来强化对政府的有效控制。目前看来，虽然经济现代化水平迅速跃升，但是，艰难的政府转型才刚刚起步。

赵树凯，国务院发展研究中心中国发展研究基金会，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。

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民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”所引发的思考（1）

*建设发展的重要尝试：温岭“*恳谈会”所引发的思考

张小劲

位于浙江东部沿海的温岭市，地处群山怀抱之中，山虽不高却十分险峻。可以想见，在交通工具远不发达的过去，这些连绵的山岭足以阻碍人们对温岭的接近和了解；而在那时的温岭，